V rámci žádosti o poskytnutí informace ze dne 29. dubna 2021 Ministerstvo vnitra zveřejnilo na svých webových seznam politicky exponovaných osob v období od 1. ledna 2020 do 12. května 2021, ve kterém bylo položeno rovnítko mezi každým, kdo byl podle rejstříku politických stran a hnutí zvolen do republikového předsednictva politické strany a hnutí, a tím, kdo je dle zákona č. 253/2008 Sb., zákonu o některých opatřeních proti legalizaci výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, označen za politicky exponovanou osobu.
Tento text se zabývá problematikou politicky exponovaných osob z důvodu výkonu funkce v řídícím orgánu politické strany a hnutí.
Rejstřík politických stran a hnutí je neúplný a obsahuje chyby
Ministerstvo vnitra v žádosti o informace č.j. MV‑71654-2/OV‑2021 uvádí, že data poskytuje na základě rejstříku politických stran a hnutí. Hned nad vyhledávacím formulářem rejstříku je velkými tiskacími písmeny napsáno upozornění, že rejstřík má pouze informativní charakter a může obsahovat chyby. Údaje do rejstříku jsou totiž zapisovány na základě informací, které Ministerstvu vnitra dodaly samy politické strany a hnutí, neexistuje žádné zpětné ověřování údajů ze strany ministerstva. Druhou skutečností je, že rejstřík politických stran a politických hnutí jako veřejný seznam je veden Ministerstvem vnitra od 1. ledna 2001 na základě § 9 zákona č. 424/1991 Sb., což znamená, že informace z před roku 2001 v něm nejsou uvedeny.
Už z tohoto důvodu jde o naprosto nevhodně zvolený zdroj informací k určování politicky exponovaných osob nejen dle AML směrnic Evropské unie, ale také dle metodických pokynů Finančního analytického úřadu, dle kterých zdroj informací musí být spolehlivý a ověřený.
V rejstříku politických stran a hnutí jsou například uvedeny osoby, které byly sice do funkce zvoleny, ale nikdy ji nevykonávaly, protože na ni po zvolení rezignovaly. V rejstříku jsou uvedeny pouze z toho důvodu, že došlo k jejich zvolení, ale funkci pak z různých důvodů nemohly vykonávat. Dle zákona č. 253/2008 Sb. tak na ně nemůže být pohlíženo jako na politicky exponované.
K podobným na první pohled „absurdním“ situacím dochází běžně. Řada funkcí, do kterých se kandiduje, je právně neslučitelná s výkonem jiné funkce. Důvodem je prevence před střetem zájmů. Ale mohou existovat i vnitrostranické mechanismy, které zakazují kumulaci funkcí. Často tak kandidáti kandidují na několik funkcí najednou, přestože jsou znalí jejich vzájemné neslučitelnosti, nevědí však dopředu, do které z nich budou nakonec zvoleni, jestli vůbec. Pokud nastane situace, že jsou zvoleni do více funkcí, které jsou vzájemně neslučitelné, ponechají si jednu z nich.
V rejstříku nemusí sedět ani datum ukončení funkce/rezignace. Politické strany obvykle ministerstvu oznamují až den, kdy byl zvolen nástupce. V rejstříku se pak tento den ukazuje zároveň jako datum ukončení funkce u předchůdce.
Datum ukončení výkonu funkce je ale pro určení, jak dlouho představuje politicky exponovaná osoba rizika spojená s legalizací výnosů z trestné činnosti a financováním terorismu (dále jen „ML/TF“), rozhodující. V dřívějších letech zákon 253/2008 Sb. časově omezil politickou exponovanost na 1 rok po zániku funkce. Dnes je v metodických pokynech Finančního analytického úřadu uvedeno, že rizikovost má být vyhodnocována alespoň jeden rok po skončení výkonu funkce a poté dle objektivních skutečností v přiměřeném rozsahu.
Nastávají tak situace, kdy komerčně dostupné seznamy označují za politicky exponované osoby takové, které nikdy uvedenou politickou funkci nevykonávaly, nebo jejich politická exponovanost již v souladu s tehdejšími zákony dávno skončila. Mnohé z těchto osob již dávno nepředstavují rizikovost a jejich prověřování ze strany povinné osoby by bylo v rozporu se zásadou proporcionality identifikace a kontroly klienta.
Zásada proporcionality je přímo vyjádřena v ustanovení § 9 odst. 3 AML zákona a nařizuje povinným osobám provádět kontrolu klienta v rozsahu potřebném k posouzení možného rizika ML/TF v závislosti na typu klienta, obchodního vztahu, produktu nebo obchodu.
Seznamy předsedů a místopředsedů z rejstříku politických stran a hnutí proto nemohou být považované za ekvivalent k seznamům politicky exponovaných osob. Rejstřík je nepřesný, neuvádí míru významnosti funkce k přístupu k veřejným financím a nebere nijak v potaz znění zákonů tak, jak platily v době výkonu uvedených funkcí.
Proč v České republice vznikl institut politicky exponovaných osob
Podle metodického pokynu č. 7 Finančního analytického úřadu vznikla současná definice politicky exponovaných osob na základě evropského a mezinárodního práva, konkrétně na základě AML směrnice a Doporučení FATF. Česká republika má povinnost řádně a včas implementovat tyto předpisy do českého práva.
Pod pojmem AML směrnic se rozumí směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/849 ze dne 20. května 2015 o předcházení využívání finančního systému k praní peněz nebo financování terorismu, o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 648/2012 a o zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/60/ES a směrnice Komise 2006/70/ES.
Důvodem vzniku zákonů je prevence legalizace výnosů z trestné činnosti a financování terorismu, kdy výkon některých funkcí s sebou nese potenciálně zvýšené riziko, osoby vykonávající tyto funkce jsou označované za politicky exponované osoby.
V důvodovém bodě č. 33 AML směrnice se uvádí: „Požadavky týkající se politicky exponovaných osob mají preventivní a nikoli trestněprávní povahu a neměly by být vykládány tak, aby uvedené osoby stigmatizovaly, jako by byly zapojeny do trestné činnosti. Odmítnutí obchodního vztahu s osobou pouze na základě zjištění, že je politicky exponována, je v rozporu se zněním i účelem této směrnice i revidovaných doporučení FATF.“
V důvodu vzniku směrnice č. 43 se dále uvádí, že zpracování informací k naplnění účelu AML zákonu má probíhat v souladu s právem Unie o ochraně osobních údajů a ochraně základních práv zakotvených v Listině. Směrnice apeluje, aby zpracování osobních údajů politicky exponovaných osob ke komerčním účelům bylo přísně zakázáno.
V AML směrnici jsou uvedena obecná ustanovení, z kterých vychází česká legislativa, konkrétně z článku 3 odst. 9, 10 a 11.
V evropské směrnici s ohledem na politické strany a hnutí se podle článku 3 odst. 9 za politicky exponovanou osobu rozumí fyzická osoba, která zastává nebo zastávala významnou veřejnou funkci, včetně: c) členů řídících orgánů politických stran. Podle odstavce 10) se politicky exponovanými stávají dále jejich rodinní příslušníci na úrovni partnera, dětí a rodičů (a osob v podobném postavení). Podle odstavce 11) jde také o osobu blízkou na úrovni skutečného majitele právnické osoby nebo právního uspořádání.
Dle AML směrnice se člověk nestává politicky exponovanou osobou okamžikem zvolení do funkce předsedy a místopředsedy politické strany, ale okamžikem, kdy se stane členem řídících orgánů politické strany (konkrétní funkce ale uvádí jiné předpisy, viz níže). Směrnice uvádí, že povinná osoba pro správnou identifikaci politicky exponované osoby musí být znalá vlastnických a řídících struktur dané organizace.
AML směrnice také upřesňuje období, po které má být politicky exponovaná osoba povinnými osobami prověřována po zániku významné veřejné funkce. Je to alespoň po dobu 12 měsíců a poté se uplatňují opatření pro zohlednění míry rizika, dokud se nemá za to, že tato osoba již nepředstavuje žádné další riziko specifické pro politicky exponované osoby.
Mezinárodní standardy v boji proti praní peněz, financování terorismu a šíření zbraní hromadného ničení, vydané FATF (dále jen „Doporučení FATF“) doporučují uplatnit stejné požadavky také na rodinné příslušníky a osoby blízké politicky exponovaných osob.
Finanční analytický úřad v metodickém pokynu č. 7 kromě české zákonné definice poskytuje také výklad pojmu politicky exponované osoby:
„Vždy by mělo jít o fyzickou osobu, které byla svěřena veřejná funkce značného významu, která s sebou nese významné rozhodovací pravomoci a jejíž rozhodnutí dopadá (přímo i nepřímo) na nakládání s finančními prostředky, a to jak v celostátním, tak v regionálním měřítku. V souvislosti s výkonem této funkce je u PEP zvýšené riziko uplatňování vlivu ve veřejném sektoru, kdy jej tato osoba může využít pro svůj soukromý prospěch. Proto je zde větší pravděpodobnost praní špinavých peněz pocházejících např. z korupce, úplatkářství, podvodu apod.“
Strukturální znalost a rozdělení moci v politické straně, stejně jako její finanční situace a vliv na veřejný sektor, je tak zásadní při rozhodování, jakou míru rizikovosti ML/TF představuje politicky exponovaná osoba.
Například role 4. místopředsedy konkrétní politické strany má reprezentativní charakter bez možnosti rozhodovat o financích – míra rizikovosti ML/TF je tak minimální a povinné osoby by vůči 4. místopředsedovi měly přistupovat v souladu s principem proporcionality.
V úředním věstníku C/2023/724 jsou vyjmenované významné veřejné funkce na vnitrostátní úrovni, na úrovni mezinárodních organizací a na úrovni orgánů a institucí Evropské unie, kde lze srovnávat, jak jednotlivé země doporučení AML směrnice implementovaly do svých legislativ.
V České republice se za člena řídícího orgánu politické strany a politického hnutí považuje předseda a místopředsedové.
Pro srovnání v Rakousku by měly být takto označováni členové řídících orgánů politických stran, které jsou zastoupeny v Národní radě – měli by reprezentovat politickou stranu, která má v zemi skutečně moc. Vedle předsedů a místopředsedů se za členy řídících orgánů považují také členové politické rady, řídícího výboru, každodenní administrativy a sekretariátu.
Prohibitivní charakter institutu politicky exponované osoby je nepřijatelný
AML směrnice i Finanční analytický úřad varují před stigmatizací politicky exponovaných osob jako osob spjatých s trestnou činností. Institut politicky exponovaných osob má mít charakter preventivní, nikoliv prohibitivní a nelze s politicky exponovanou osobou odmítnout či pokračovat ve spolupráci pouze kvůli zjištění, že je politicky exponovanou. Plošní de‑risking je nepřijatelný, varuje úřad.
V praxi by prohibiční charakter mohl vést k tomu, že by politicky exponované osoby nemohly být pojištěné, získat hypotéku, nakupovat nemovitosti, využívat služeb autobazarů, mobilní operátorů či mít založený účet v bance, a to pouze z toho důvodu, že byly zvolené do řídící funkce politické strany. To by vedlo k výraznému poklesu zájmu podílet se na výkonu řídících funkcí v politických stranách, naopak by se o tyto funkce ucházely pouze takové osoby, vůči kterým by povinné osoby plošný de‑risking neuplatňovaly.
V tomto ohledu můžeme považovat za vysoce rizikové také komerční společnosti, které nabízejí povinným osobám služby ověření klienta. Jedno rozhodnutí by mohlo mít vliv na všechny společnosti využívající jejich služby.
Autorka textu není politicky exponovanou osobou, přestože ji na svém seznamu uvádí nejmenovaná soukromá komerční společnost jako rizikovou.
